Rapport du Sénat sur les universités. Autonomie budgétaire et financière des universités et nouveau système d’allocation des moyens (SYMPA) : le chemin de la vertu ?

Rapport d’information n° 532 (2008-2009) de MM. Philippe ADNOT et Jean-Léonce DUPONT, fait au nom de la commission de la culture et de la commission des finances, déposé le 7 juillet 2009

Veuillez télécharger le doc joint pour accéder à ce rapport. Ci-dessous, l’introduction et la table des matières (les soulignements sont de SLU)

Mesdames,
Messieurs,

Le passage des universités à l’autonomie constitue l’une des réformes
« structurelles les plus importantes », pour reprendre les termes du secrétaire
général de l’OCDE [1]
, engagées par la France ces dernières années. L’enjeu est
vital pour l’avenir de notre pays.

En définitive, les deux réformes qui font l’objet du présent rapport
ont pour objectif d’optimiser l’utilisation des fonds publics croissants que la
Nation consacre, très légitimement, à son système d’enseignement supérieur et
de recherche. Il s’agit :
 d’une part, de l’accession des universités à un statut d’autonomie,
qui s’accompagne d’une modification durable de leurs modes de
fonctionnement et de gestion,
 et, d’autre part, de la mise en œuvre d’un nouveau modèle
d’allocation des moyens budgétaires aux universités.

Les dispositifs mis en place doivent inciter à la responsabilisation des
acteurs. Ils devraient s’avérer plus vertueux, efficients, transparents et
équitables.

Nous nous trouvons cependant « au milieu du gué ». C’est pourquoi
le Sénat, au travers de ses rapporteurs [2]
compétents en matière d’enseignement
supérieur, a souhaité poursuivre les réflexions engagées [3] les années
précédentes sur ces deux sujets majeurs pour l’avenir de notre pays.
Ses rapporteurs ont conscience des efforts que les mutations engagées
supposent de la part des établissements et de leurs personnels, et les
changements de culture qui conditionnent leur plein succès.

Pragmatiques, les propositions qu’ils formulent dans le présent
rapport sont inspirées par la recherche de l’équilibre et de l’efficience
collective, afin que le Sénat contribue à l’important travail de réflexion qu’ont
engagé l’ensemble des acteurs pour améliorer la mise en œuvre concrète de ces réformes. A cet égard, vos rapporteurs saluent l’implication de tous ceux
qui participent à la concertation poursuivie par le ministère et/ou aux groupes
de travail créés, notamment au sein de la CPU ou au CNESER.
Bien entendu, les mouvements qu’ont connus de nombreuses
universités n’ont pas été sans les inquiéter. Il faut avoir conscience que
l’image internationale de notre système d’enseignement supérieur en a
beaucoup pâti. Il est intéressant cependant de constater que les universités qui
sont passées au statut d’autonomie ne sont pas celles qui ont connu les plus
grandes difficultés au cours de cette année universitaire.

Il leur semble qu’une réflexion et des mesures devraient être
rapidement engagées pour que le service public de l’enseignement supérieur,
c’est-à-dire le service rendu aux étudiants et à notre pays, soit assuré dans
toute la continuité qu’il requiert. Sans être au cœur de la présente étude, cette
question n’est pas dénuée de lien avec elle.

En effet, la diminution des effectifs étudiants, qui a pour origine
l’évolution démographique mais aussi les choix personnels des jeunes dont un
nombre croissant souhaite s’orienter vers des filières sélectives, pose question.

De même, s’agissant de l’accès des universités à l’autonomie, il est
évident que la question de l’efficacité de la gouvernance des établissements est
essentielle, puisqu’elle doit leur permettre d’exercer leurs nouvelles
compétences et responsabilités.

Or, à cet égard, vos rapporteurs constatent, avec regret, que les
craintes qu’ils avaient maintes fois exprimées quant à certains risques d’effets
pervers de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et
responsabilités des universités étaient avérées. Ils avaient souhaité que les
personnalités qualifiées, membres du conseil d’administration, participent à
l’élection du président de l’université [4] ; ils avaient, par ailleurs, anticipé les
risques de blocage liés à la prime majoritaire donnée à la liste arrivée en tête
pour l’élection des représentants des enseignants-chercheurs au conseil
d’administration. S’ils n’ont pas pu faire valoir leur point de vue, à l’époque,
auprès du Gouvernement et de leurs collègues députés, au moins ont-ils
obtenu gain de cause sur la nécessité pour les listes d’assurer la représentation
des quatre grands secteurs de formation de l’université, à savoir les disciplines
juridiques, économiques et de gestion, les lettres et sciences humaines et
sociales, les sciences et technologies, et les disciplines de santé. Tout le
monde s’en félicite aujourd’hui…

Sur ces différents points, vos rapporteurs n’iront pas au-delà de ces
réflexions liminaires.

***

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOS RAPPORTEURS

I. UNE DOUBLE RÉFORME AMBITIEUSE, MARQUÉE CEPENDANT PAR DES POLÉMIQUES OCCULTANT DES PROGRESSIONS BUDGÉTAIRES SANS PRÉCÉDENT

A. LA RÉFORME BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE DES UNIVERSITÉS S’APPUIE SUR DEUX VOLETS

# 1. Un premier passage aux compétences et responsabilités élargies au 1er janvier 2009
* a) L’autonomie budgétaire et financière accordée par la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités
o (1) Le principe du budget global
o (2) Le décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies
* b) Un passage progressif aux compétences et aux responsabilités élargies

# 2. Le nouveau modèle d’allocation des moyens SYMPA
* a) Un rappel des objectifs : permettre aux établissements de remplir au mieux leurs différentes missions et les y inciter
* b) L’organisation du modèle

B. UN PARADOXE : UNE RÉFORME CONTESTÉE MALGRÉ UNE CROISSANCE INÉDITE DES CRÉDITS

# 1. Le périmètre des emplois et des crédits pris en compte en 2009
* a) Répartir les crédits et les emplois votés en loi de finances initiale
* b) Les règles d’initialisation du modèle

# 2. Une croissance des crédits exceptionnelle et bénéficiant à l’ensemble des universités

# 3. La politique conduite en matière d’emplois et de masse salariale : des objectifs louables, ternis par des suppressions de postes
* a) Les nécessaires reventilations et repyramidages
* b) La maladresse des suppressions de postes, même si l’effort était limité

II. PREMIER BILAN DU PASSAGE AUX COMPÉTENCES ÉLARGIES DE 18 UNIVERSITÉS ET DE L’APPLICATION DE SYMPA

A. AUTONOMIE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE DES UNIVERSITÉS : UN PASSAGE GLOBALEMENT SATISFAISANT

# 1. Les personnels ont été payés dès janvier 2009, sur la base d’une enveloppe de crédits correctement établie

# 2. La gestion de la masse salariale reste très prudente de la part des universités et des recteurs

B. ALLOCATION DES MOYENS BUDGÉTAIRES : DES AMÉLIORATIONS À APPORTER ET UN VOLET « PERFORMANCE » À CONCRÉTISER

# 1. La définition des enveloppes nationales : réviser la répartition entre la licence et le master

# 2. La définition des parts « activité » et « performance »
* a) Activité : mieux appréhender le nombre d’étudiants et leur coût
o (1) Améliorer la comptabilisation des étudiants
o (2) Mieux prendre en compte le coût des étudiants au regard de leur formation ou de leur environnement
o (a) La question des universités de petite taille et pluridisciplinaires
o (b) La question des formations technologiques, dispensées notamment par les IUT et les écoles d’ingénieurs
* b) Performance : l’effectivité des critères de performance doit être une priorité
o (1) Une lenteur excessive dans la mise en place des critères de performance
o (2) Le débat sur l’efficience
o (3) La question de la prise en compte de la valorisation de la recherche lorsque cette fonction est mutualisée

III. L’IMPACT DE CES RÉFORMES SUR LE FONCTIONNEMENT STRUCTUREL DES UNIVERSITÉS : CES DERNIÈRES SONT-ELLES SUR LE CHEMIN DE LA VERTU ?

A. RENOUVELER LE DIALOGUE INTERNE AUX UNIVERSITÉS

# 1. Si le dialogue entre l’État et les universités parait évoluer, le dialogue à l’intérieur des universités semble encore peu prendre en compte les évolutions profondes induites par la réforme
* a) Le renouvellement du dialogue entre l’État et les universités est marqué par des avancées tangibles : vers du « sur-mesure »
* b) Le dialogue interne de l’université avec ses composantes parait peu évoluer

# 2. Ces difficultés ne doivent pas empêcher d’inscrire les nouvelles procédures dans la durée
* a) Garantir la crédibilité de SYMPA
* b) Poursuivre la professionnalisation de l’encadrement administratif

B. DONNER LA PRIORITÉ À LA TRANSPARENCE DU SYSTÈME

# 1. La transparence : un « chantier ouvert »
* a) Une problématique traitée dans le cadre du passage aux compétences et responsabilités élargies
o (1) Organiser des systèmes d’information et préciser les missions du service informatique
o (2) Sécuriser, développer et optimiser le système d’information
o (3) Développer les processus et les outils de pilotage
* b) Des marges de progrès substantielles

# 2. Le passage à l’autonomie et le respect des obligations comptables

CONCLUSION : LA RECHERCHE ET L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, DES INVESTISSEMENTS POUR L’AVENIR

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES